0       引言

       近年來國家在不斷增加天然氣制度供給，力圖推進天然氣市場化發展。但實際情況是，福建省在國家2011年推出燃氣經營許可制度后，繼續保持管道燃氣特許經營制度。這種弊端顯而易見。福建省內除了少部分LNG汽車加氣外和LNG氣化站外，用戶均由擁有特許經營權的燃氣經營商獨家供氣。特許經營制度實質上形成了天然氣供應的壟斷，造成供需脫節、價格畸高、發展不平衡等問題，與市場化改革初衷相違背。但是，這種低效的政策和經濟行為為什么一直存在，并在國家出臺了新的政策下依然我行我素？這種路徑依賴的特征、演化的邏輯以及背后的深層次原因是筆者探討的重點。

       其更重要的意義在于，在國家加快天然氣基礎設施開放和共享、增加業務終端有效競爭的大環境下，各省份政策是否跟進，制度是否可以銜接，基礎設施是否可以互聯互通，以獲得預期的效果？筆者以福建省燃氣下游經濟改革為例，詳細梳理了福建近年來天然氣發展的政策、路徑和績效，分別分析了經濟變遷中制度和技術路徑依賴的原因和特征，最后給出結論和建議。

       1       路徑依賴的概念和特征

       路徑依賴概念在經濟學上的應用較早由David和Arthur提出，用來解釋一種無效率的技術存在。David認為，由于難以預見，一種低效率的技術受相關性、規模經濟和投資的準不可逆性等影響，將可能更加流行。Arthur認為路徑依賴是歷史偶然事件和報酬遞增效應共同將技術鎖定于一種低效率的狀態中。這種歷史小事件，是指“觀察者事前知識之外的事件或條件”，報酬遞增來自于用中學和網絡外部性等因素。從20世紀90年代開始，路徑依賴概念在制度變遷中漸漸流行。North認為，與技術變遷類似，受報酬遞增等影響，制度變遷也存在路徑依賴。即制度也可能處于一種無效率的并被鎖住的狀態。這種報酬遞增來自于：制度的建設成本，與制度相關的學習效應，與外部組織的協調效應和由于制度降低了不確定性的適應性預期。但North后來逐漸發展了制度專用的路徑依賴概念，強調了以交易費用為特征的不完全市場和被不完美信息回饋和意識形態修改了的行為人的主觀模型在路徑依賴中的重要作用。North還強調，即使現有制度是低效率的，但產生了與現有制度共存的利益組織，這些組織就會使這些制度延續下去。吳敬璉認為，現階段的改革，路徑依賴的特征也很明顯：一是初始的體制選擇會提供強化現存體制的刺激和慣性；二是一種體制形成以后，會形成某種在現存體制中的既得利益的壓力集團。

       技術變遷與制度變遷也存在一些不同。技術涉及的是生產的直接成本，而制度涉及的是交易成本；技術的路徑依賴更多的來自于事先選擇的技術路徑，而制度的路徑依賴的影響因素可能更為復雜，不但涉及事先選擇的制度系統、制度環境、經濟利益等，也涉及已有制度對人意識形態的影響等。但是，這二者也不是截然分開的。制度的選擇依賴于現有的技術，反之，技術也不是真空制度的產物。并且，制度和技術一起共同影響了交換和生產成本。

       路徑依賴概念應用不僅在經濟領域，也擴大到了政治、社會等領域，并從直觀意義上賦予不同的理解，因此其具體的內核和外延邊界往往不夠清晰。筆者綜合技術、經濟等領域的觀點，路徑依賴具有如下特征：1）受有限理性、不確定性、信息成本等因素影響，路徑依賴始于“歷史的小事件”；2）該事件演化的路徑（不論是技術還是制度）有報酬遞增的自我強化特征；3）以社會福利最大化來衡量，這種自我強化的結果處于低效率狀態（少部分可能是高效率的），不是種最優的選擇；4）改變這種狀態需要較高的轉換成本，將導致原先的技術或制度相關投資成本的沉沒。

       綜上分析，路徑依賴是指在歷史小事件和報酬遞增的聯合作用下，導致了劣等技術或制度的流行，并且受既得利益者阻擾等因素影響，改變這種狀況需要較高的轉換成本。

       2       路徑依賴分析

       2.1`技術路徑依賴

       技術與制度一起，共同決定了經濟變遷的轉換成本。燃氣管網的投資具有壟斷特征，即成本的劣可加性特征。具體來說，輸送同樣氣量的一張管網比多條管網成本更低，如下所示：

       f（λk，λl）＞λf（k，l）（1）

       另外一個重要的特征是，管網最初設計和建設的管徑影響到后續的管網口徑和輸送能力的選擇。前段管網口徑小，后段管網口徑再大也無法提高輸送能力，即燃氣管網中的“木桶短板效應”。

       f（λk，λl）≥f（λ1k1，λ1l1）＋f（λ2k2，λ2l2）（2）

       給定k1＋k2＝k，l1＋l2＝l，k，λ分別表示長度和口徑的系數。

       當λ＝λ1＝λ2，函數兩邊對等，同樣的投入產出最大化，而成本最小化。

       以上兩點均這包含有技術路徑依賴的特征，即技術選擇具有規模報酬遞增的特性。一旦選擇口徑和壓力等技術指標，選擇一張管網，并且后段管網的技術指標保持與前端一致將是一個最優的選擇。那么，最初的技術指標選擇受什么影響呢？市場規模和對整體市場的占有率。前者由當地的社會經濟總量、能源稟賦、經濟結構等因素決定，后者由市場準入和價格等政策決定，其中政策性影響最大的是燃氣特許經營制度，該制度包含準入條件，并且是獨家參與和經營，對價格的管制也是與此相匹配。換句話講，是否實施該制度可以直接影響到競爭、價格和投資回收周期等，從而影響到管網口徑和管網布局的選擇。

       2.2       制度路徑依賴

       從兩個方面考慮福建省管道燃氣特許經營制度變遷的路徑依賴問題。一是福建省在2002年按照國家的要求和精神，開始在全省推行管道燃氣特許經營制度，但是在國家2011年推出燃氣經營許可制度后，福建省繼續保持管道燃氣特許經營制度，有相同的啟動時機和動機，但是后續的發展路徑不同。二是福建省已經出現了由特許經營制度引起的弊端和爭論后，福建省利用制度環境的吸納能力，采取利益疏導而不是改革的方式繼續保持該制度。如下所示：

       假設經濟過程中存在兩種不同的歷史事件{t1}和{t'1}，在相同的時間啟動，相應的發展路徑為{x1}和{x'1}，如果當n→∞或某個節點N的時候，|x'1－x1|→0的概率不為1，則這個過程是路徑依賴的。

       特許經營制度影響到初期技術指標的選擇，而且制度路徑依賴的原因可能更復雜，其重要性一般高于技術路徑依賴。因此，筆者將通過具體的案例來分析特許經營制度路徑依賴的原因和特征。

       3       制度路徑依賴的形成過程和原因分析

       3.1       啟動和實施

       1）形成和實施。在2002年之前，福建省各地普遍面臨著供氣不足和燃氣經營企業虧損的困境，給政府帶來了財政負擔和公共物品供給不足的雙重壓力，當時這是全國普遍面臨的一種情況。國家建設部2002年發布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，首次提出了供水、供氣等市政公用企業可以采用特許經營的方式。2004年，建設部又發布《市政公用事業特許經營管理辦法》。國家層面的政策調整為福建燃氣政策改革提供了方向和指引。2002年，福建省制訂《福建省燃氣管理條例》，明確了城鎮管道燃氣實施特許經營制度。

       2）特殊的實施主體。在《福建省燃氣管理條例》頒布后，燃氣特許經營制度在福建省沿海5個地市快速實施。福州、廈門的煤氣公司（市屬國有企業）獲得燃氣特許經營權，并且后來均實現了部分股權轉讓。泉州、莆田、漳州三地均在2004-2005年授出特許經營權，而且市屬國有企業均參股了當地獲得特許經營權的燃氣公司。

       這似乎與其他各省份無異。福建省的特殊在于，在隨后的幾年里燃氣基礎設施有了大幅度的提升，并進口了大量的優質LNG。這與特許經營制度一起，引起了福建省燃氣市場的極大變化。

       3.2       天然氣基礎設施的建立和政策的配套

       1）大型基礎設施投入。2008年，福建省莆田LNG接收站一期投入運營，該項目設計年對外輸氣規模260×104t，并配套建設中海油一期省級管網，可直接對福建省3家燃氣電廠和沿海五座城市供應天然氣，為福建省引進優質進口氣源鋪墊了良好的基礎設施。

       2）優質氣源的引進。莆田LNG接收站引進印尼東固氣田LNG，價格在4美元／MBtu左右，簽訂長期協議25年。這是迄今為止中國進口LNG中價格極為優惠的氣源。

       3）政策的建立和配套。福建省在LNG接收站投產后，頒布施行了《福建省天然氣價格管理試行辦法》和《福建省城市天然氣價格聯動管理規定（試行）》等制度，天然氣價格按用戶性質實行分類定價。接收站銷售價格分為城市用氣價格和發電用氣價格，為政府定價。城市燃氣公司銷售價格分為居民用氣價格和非居民用氣價格，前者實行政府定價，后者采用政府指導價。這些政策是必要的，可以限制燃氣壟斷經營帶來的不利影響。

       3.3       配套設施帶來的紅利

       伴隨著原油的價格走高和環保問題的日益突出，天然氣的經濟效益和環保優勢不斷凸顯，燃氣經營商獲利不菲。2008-2015年，福建省沿海五地市居民用氣毛利在1.2～1.6元／m3，汽車加氣毛利在1.8～2.2元／m3，大型工業用戶毛利約1元／m3，而小型工業用戶在1.4～1.8元／m3，燃氣經營商依托特許經營獲利不菲。保守估計，印尼長期合約氣每年給沿海五地市燃氣經營商帶來的毛利在10億元以上。

       3.4       特許經營制度路徑依賴及改革

       隨著市場的發展，特許經營制度的弊端日漸凸顯。福建加氣難、用氣貴屢次造成用戶上訪，甚至有福建省政協委員質疑燃氣特許經營的合理性。尤其是從2014年下半年開始，福建省LNG進口價陡增，特許經營的弊端再次引起重視。但與周邊省份不同，福建省利用了制度環境的吸納能力，繼續保持特許經營制度不變。

       從2014年7月1日起，印尼氣源從4美元／MBtu調整到7美元／MBtu，莆田LNG接收站給五大燃氣經營商和三家燃氣電廠的氣價也做了相應上調。令人不解的是，上調的幅度迥異。從2014年11月到2015年年底，城市門站價從2.443元／m3提高到2.78元／m3，提高幅度僅13.8%，而燃氣發電廠從1.66元／m3提高到了3.16元／m3，提高了90%。相配套的是，福建省保持非居民用氣最高指導價不變，并且“城市燃氣公司應盡量保持非居民氣價的相對穩定”。依此價格，燃氣經營商依然可以獲得不菲的利潤，而燃氣電廠每發一度電需要虧本0.3～0.4元。價格調整明顯傾向于燃氣經營商。這種價格調整的初衷在于，城市門站價格的競爭力可以傳導到終端用戶，從而降低用戶的用氣成本。

       可以看出福建省燃氣特許經營制度路徑依賴的形成過程。受制于當時的市場環境和不確定性，一個改良性質的特許經營制度，伴隨著燃氣基礎設施的建立、優質氣源的引進和相關制度的建設和配套，制度和設施相互間得到不斷強化。同樣帶來的還有，燃氣經營商獲得的巨大經濟利益以及政府在其中的利潤分成。

       3.5       政府偏好和預算軟約束

       特許經營公用性的制度設計初衷已經無法適應市場化的制度需求，其改革卻受到利益群體的阻礙和拖延。

       1）政策性負擔使得特許經營制度似乎“師出有名”。按照林毅夫等人的觀點，政策性負擔必然帶來預算軟約束。燃氣經營商的社會性政策負擔主要體現在居民氣價的偏低。福建省沿海五地市，居民氣價在3.65～4.0元／m3，低于非居民用氣最高指導價4.2元／m3，也低于其采購的合同外增量氣價3.889元／m3，這種情況從2011年一直延續到2014年上半年。因此，通過維持市場地位、以非居民用氣盈利來彌補居民用氣虧損不可避免，維持燃氣特許經營制度成為一種有效的手段。

       2）政府“裁判員”和“運動員”的雙重角色，成為其推動強制性制度變遷的利益障礙。政府是公共利益的代表者，也是官僚體制下的執行者，需要應對財政、GDP增長等各項指標的考核。同時，官員個人也需要面對政治和經濟的雙重利益述求。因此，在推動制度變遷中，經濟改革具有政府利益為正的約束。改變燃氣特許經營制度，政府要降低在燃氣合資公司中的收益，并且面臨燃氣特許經營權回收的經濟補償，一降一升，政府的利益受損。

       3）官員重經濟增長和利益短視的驅使。不論是晉升錦標賽還是晉升資格賽，都說明地方官員對經濟增長的重視以及在其任期內謀發展的壓力。陶瓷是福建省用氣最集中的行業，但其產品低端，附加值低，為了質量穩定卻必須選用天然氣。福建政府也給了政策傾斜。一是每年給閩清陶瓷用戶3.5×104t廉價氣源，二是向五地市門站價價格傾斜，間接支持當地的陶瓷等用氣企業。在重經濟增長和利益短視的績效考核下，政府傾向于利用制定價格的權限，拉平氣價對對經濟波動的影響。燃氣特許經營制度及其延伸的非居民最高定價起到了重要作用，一方面行政性壟斷決定了政府擁有對價格的干預權限，另一方面，市場的壟斷也給予了燃氣經營商較大的盈利空間，為政府“有形之手”發揮作用留下較大的空間。

       4       制度和技術選擇的相互影響

       4.1       技術特征影響制度路徑轉換

       如果燃氣管網沒有成本的劣可加性特征，其制度變遷所帶來的影響和轉換成本也會小的多。具體來說，燃氣特許經營制度變成經營許可制度，增加了市場主體，在城鎮管網不可租賃的條件下（至少現在是），那么敷設多條管網難以避免，其帶來的管網成本增加將是成倍的。因此，如果沒有技術上的成本劣可加性特征，管網制度變遷的成本會降低，制度路徑依賴特征就會大大弱化。

       4.2       制度的完善會降低技術的轉換成本

       如果城鎮管道具備代輸功能，在管網的輸氣能力范圍內，那么主體的增加可以不用以管網的敷設增加為代價。相應的制度配套可以降低技術的轉換成本。另外，合理的制度會形成良好的市場預期，對于技術的初始選擇具有重要的影響。

       因此，制度路徑依賴與技術路徑依賴實際上存在交互影響，增加了經濟變遷的復雜性和難度。綜合起來，燃氣的經濟變遷具有其特殊性和復雜性。與一般的制度變遷不同，它不但包括制度的建立和相關制度的修訂，并且該制度變遷具有路徑依賴性，而且涉及制度變遷帶來的投資影響，并且這種固定資產投資具有技術路徑依賴特征。

       5       結論與建議

       實現“管住中間、放開兩端”的市場格局，是天然氣改革的一個大方向，但從美國的經驗來看，這是一個反復的過程，難以一步到位。除了市場不確定性因素帶來的影響外，更重要的是，漸進式、階段性的改革往往受到制度和技術雙重路勁依賴的影響，陷于某種無效率狀態，影響未來的改革路徑和成效。因此，對于天然氣的發展，頂層設計和起點設計非常重要，前者可以協調制度和設施的配套問題，后者可以防止路徑依賴問題。這需要有“一張藍圖繪到底”和“一以貫之探到底”的視野和勇氣。

       針對燃氣下游市場，中央對終端經營模式不宜“一刀切”，在明確反壟斷的約束下，進一步下放權限到省級政府，鼓勵各省份在區分商品屬性（公用性與否）、經濟特征（政策性負擔）和尊重技術特點（自然壟斷）的基礎上因地因時制宜。針對一些地區在實行經營許可制后出現的劃塊競爭、各自為陣和管網重復敷設的亂象，筆者建議：獨家建設城鎮燃氣主管網，并擁有排他性的對公用性質用戶供氣的權限，繼續履行普遍供氣義務。但必須放開工業供氣、汽車加氣等非公用性管道燃氣經營的市場準入。大型終端用戶可以直接由氣源方供氣，城鎮燃氣主干管網必須提供代輸服務，代輸費要考慮到對特許經營權投資的補償。在城鎮燃氣管網統一規劃的基礎上，允許新增支線管網由其他主體建設和運營。（來源：《天然氣技術與經濟》，2016年第4期）